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首相公選制の意義と日本の議院内閣制の問題点


 興味ない話だろうなぁと思って放置していましたが、今日は「首相公選制」について。

 密室談合よりはマシだった民主党代表選 いまこそ「首相公選制」を考える絶好の機会(原 英次郎 ダイヤモンド・オンライン)ってタイトルだけ見ると時期を勘違いしそうですが、2010年9月15日の記事で、菅直人首相と小沢一郎前幹事長の一騎打ちのときのものです。(菅直人さんの二度目の勝利のとき、その前は樽床伸二さんが相手)

 「密室談合よりは」というタイトルは、"密室による「談合」で代表が選ばれていたとすれば、自民党政権時代と同じという批判がついて回っただろう"という意味ですが、記事の内容とはあんまり関係ありません。

 ただ、二つの素朴な疑問が残る。一つ目は代表選前に、国会議員の多くが菅、小沢両氏のどちらを支持するかが色分けされてしまったことだ。有力議員が支持を表明して、選挙への影響力を行使するということは、いずれの選挙でもあり得ることだ。ただし、当選1回の議員も含めて、ほとんどの議員が色分けされてしまったということ、政策を軸にして自らが考え抜いた上で判断したかどうかについては、疑問なしとしない。

 二つ目は代表選出に対する国民の参加である。代表選では公開討論会や街頭演説も行われて、両氏が国民に支持を訴えた。今回は、民主党の国会議員、地方議員、党員・サポーターによる投票だっただけに、末端のサポーターに向けて支持を訴える必要があったという事情は分かる。

 だが、考えてみれば国民に投票権はなく、民主的正当性も民主党という政党内に限定されたものだと言える。国民には選挙権がないのに、街頭演説を行うことを不思議に思い、自分も代表選びに参加したいと感じた人がいたとしてもおかしくない。そう考えると、現在は議論が下火になっているものの、「首相公選制」について、いま一度考慮してみる価値はある。

 記事で主に書かれているのはこの二つ目の方なのですが、スルーされた一つ目も大切です。この後の野田首相誕生の代表選は特に短期間であり、当然同じことが言えるのですが、政策を十分に討論しない首相選びは問題です。

 いざ政策となるまで何をやるのかはっきりしていませんし、始まってみると自分たちで選んでおきながら反対、反対となります。無責任極まりないです。

日本は議院内閣制を採っている。(中略)

 形式的には、国民が国会議員を選び、その国会議員が首相を選ぶのだから、間接的に国民が首相を選んでいるとも言える。問題は自民党政権末期から、現在の民主党に見られるように、与党の党首=首相が短期間にコロコロ変わる事態が起こった場合である。

 この場合、二つの大きな問題が発生する。一つは民主的な権力の正統性である。与党の事情によって党首が変わっているのだから、間接的にでさえ、国民が選んだとは言えなくなる。二つ目が、リーダーシップの問題である。民主的な正当性に疑問がつくうえに、在任期間が短くなるから、権力基盤が弱く指導力を発揮することができない。

 この問題を克服するための制度として議論されているのが、「首相公選制」だと言える。

 これ、二つ目はミスリードじゃないかと。「在任期間の短さ」というのは、民主党の場合前回の代表の任期中までということだと思われますが、菅前首相は二度目の代表選、通常任期の代表選で勝利しています。その状態で指導力を十分に発揮できたか?と言うと疑問が残り、リーダーシップと「在任期間の短さ」はそれほど強い相関がないのでは?と思われます。

2002年8月に「首相公選制を考える懇談会」が出した報告書を参考にすると、首相公選制は、次の二つに大別できる。

 一つ目は、国民が直接に首相指名選挙を行うというもの。いわゆるアメリカの大統領制に近い。この場合は、行政を執行する内閣と、立法権限を持つ国会の機能と権限・責任が、明確に分けられる。一般的には、国会は内閣不信任の権限を持たないので、内閣は定められた期間中、長期に安定して政権を維持することができる。官僚の任命権も広がるので、「官僚内閣制」を打破するには、こちらの方が向いていると言える。

(中略)実際上の問題は、まず首相にふさわしくない人間が選ばれる可能性があるということだ。この場合は、そういう人を選んだのも国民の責任と言えるが、さらに大きな問題は首相と国会の「ねじれ現象」が起こった時だ。首相を支持する政党と国会の最大多数の政党が異なるケースである。

 このケースでは、首相も国会議員も選挙で直接選ばれているので、現在の衆参ねじれ現象以上に対立が激化して、政策遂行に障害をきたす恐れがある。実際、大統領制度がうまく機能している国は、アメリカだけという評価もある。

 二つ目は、議員内閣制を前提とした首相統治体制である。首相の選出に国民が参加できるように、衆議院議員選挙の際に、各政党が首相候補を明示する。つまり、その政党の国会議員に投票することが、首相選びに直結するという方法である。イギリスの首相選びに近い。

(中略)

 反面、直接指名選挙と比べると、国民が間接的な参加であることは変わらず、国民から与えられた民主的正統性と言う点では弱くなる。加えて、議員内閣制を維持しているので、国会は内閣に対する不信任の権限を持っており、政権が不安定になることも考えられる。実際に、イスラエルでは同様の制度が導入されたものの、不信任決議が連発されて、政権があまりに不安定になったために、この制度は廃止された。

 この二つ目って、今と変わりないような?2009年の衆議院選挙だって、麻生首相(当時)か鳩山代表のどちらかが首相になるってわかりきっていましたよね?

 首相が辞めるときは常に選挙ってこと?でも、イギリスはそんなことしていません。よくわかんない話でした。

 さらに一つ目の「国会は内閣不信任の権限を持たないので、内閣は定められた期間中、長期に安定して政権を維持することができる」も疑問です。政権は維持できるものの、少数与党となっても内閣が変わらないのですから、立法が機能しなくなる可能性は高いです。


 この記事に比べると、先程より3ヶ月ほど後に書かれた【特別寄稿】前参議院議員 田村耕太郎 「政界再編も大連立も機能しない! 日本の政治を統治機構から変える究極の選択」(登録要 ダイヤモンド・オンライン 2010年12月23日)の方が、私は見るべきところがあると感じました。

 誰が首相になっても、今の日本の欠陥だらけの国会システム、党運営では限界がある。消費税や社会保障の超党派の議論が待ったなしで行なわれるべきだが、その前に超党派でやるべきは国会改革である。

 そのポイントは、以下の5つだ。

●政党内での党首選びの体制が不整備
●参院が力を持ちすぎ
●メディアの頻繁過ぎる世論調査
●一票の格差
●政治家が政治家を選ぶ短期決戦の弊害

 本文はなぜかこの順番じゃありませんでしたし、本文の流れの方が適切だと思われるので、以下5つのポイントの順番は上と違います。

●政党内での党首選びの体制が不整備

 日本は議院内閣制を採用している。つまり与党の党首が首相となる仕組みである。実質与党の党首選が国の指導者を決めるのだ。その期間が短すぎる。私は自民党で5回、民主党でも一度、首相を決める党首選に議員として参画したが、いろいろな力が働いてくる中で、意中の候補を決定する情報が少なすぎるという実感を持った。(中略)

 小泉氏、安倍氏、福田氏、麻生氏、谷垣氏いずれも数度複数で会食したことがあるくらいで、人間性の一端くらいは垣間見たかもしれない。しかし、政策や哲学については聞いたことが無かった。何度かの立会い演説会や質疑応答の機会が党本部で設けられたが、もちろん同じ党内で当然かもしれないが、明確な政策や哲学の差はみえない。2週間なので危機対応能力も測れない。

 一方、大統領制ではあるが、アメリカ大統領選挙を見ていると、予備選挙から始めて2年近くかけて候補が選出されてくる。予備選挙の候補者や候補は2年近くメディアにさらされ、その間に学生時代の様子から知事や議員としての過去の実績や法案への投票行動が全部ほじくり出される。2年近くの間に、経済の大きな変動や外交安全保障上の課題にも直面し各候補者はそれらへの対応の手腕が注視される。生きた世界の中で実力が常にウォッチされるのだ。その中でリーダーとしての自覚も生まれ磨かれてくる。ダメな候補は淘汰されていく。


●政治家が政治家を選ぶ短期決戦の弊害

 “議員が議員を選ぶ”際には、洋の東西を問わず、いろいろな思惑が働くものだが、日本の場合は、悪平等性がその選択に大きな影響を与える。 議院内閣制のパイオニアである英国では、党内でリーダー予備軍と陣笠代議士のトラックが明快に線引きされている。リーダー予備軍には比較的有利な選挙が用意され、出世のスピードも桁違いだ。ところが、日本の政党はリーダー予備軍を決めて育成していく仕組みがない。唯一基準があるとしたら当選回数だ。だから、若くして当選できる世襲議員が有利になってきた。

 皆ある意味「自分こそ総理に」との妄想を持ったまま、政治活動に励む。全員が頑張るのもいいのだが、リーダー選びで微妙な問題を引き起こす。国民のために本当に優れたリーダーを選ぶというよりも、自分に有利な人間を選ぶ。親しいか、大臣や役職にしてくれそうか、というように“自分が引き立つ”ような候補が好まれる。自分より優れた候補にしたら、自分の芽がなくなるから、どこか自分より劣った候補を好む傾向がある。

 民主主義ではあるが、代理が選んだリーダーには国民が責任持てないのもわかる。(中略)麻生太郎さんも菅直人さんも国民は選んだ覚えがない。だから気長に首相を育成し、評価しようなどという自覚は国民にもメディアにもうまれない。よって国民も無責任に愛想をつかしやすい。

 最後のところ、世論調査による世論操作術で書いたように、国民も大概いい加減だと思いますけどね。

 それよりびっくりしたのが、「自分より優れた候補にしたら、自分の芽がなくなる」「どこか自分より劣った候補を好む傾向がある」というところ。

 田村耕太郎さんは何度も党首・代表選に投票していますから、その際に選ばれた党首・代表らの幾人かに優れていなさを感じているってことですよね?

 もし本当にそうやって選んでいるのでしたら、日本の首相の出来が悪いのは納得です。

●参院が力を持ちすぎ

 参議院と衆議院がほぼ同じ力を持っていることも問題だ。このため、衆議院と参議院の過半数を抑えないと自由な政権運営ができない。3年に一度は必ず行なわれる参議院選挙にいつ起こるかわからない衆議院選挙が挟まれ、政権を左右する国政選挙が頻発する。衆議院を勝つだけでは政権を取ったとはいえず、二つの参議院選挙でも過半数を抑えねばならない。つまり、6年のうちに衆参で三連勝しないと安定政権は取れない。一つの国政選挙で大勝すると後の国政選挙では大逆風となる傾向があるのでこれは相当難しい。日本の政権は常に不安定になるような仕組みになっているのだ。

 参議院改革も書きたいことを放置していますけど、議員定数関連では、

  ■小選挙区の問題点・選挙制度改革 ~小選挙区制度は失敗だった?~
  ■国会議員の給与・定数・歳費削減 ~2010年マニフェストではどうだったのか?~

 を書いています。

●一票の格差

衆参選挙での一票の格差が大きい。衆院選は東京は25の小選挙に分けられるが、参院選では東京は一つの選挙区で5人までが当選となる。東京は衆院では選挙区で参院の5倍の議員を出せる。このように、衆院の一票は都市に重く、参院の一票は地方に重い。都市型政党や都市型政策が機能する衆院選で勝った政党が、地方重視の参院選で連勝するのは困難である。

 これも少し小選挙区の問題点・選挙制度改革 ~小選挙区制度は失敗だった?~と関連します。

●メディアの頻繁過ぎる世論調査

まず欧米では世論調査は専門の第三者機関が行なう。しかし、日本ではテレビ各局、大手新聞各紙が別々に行なう。自らの報道や論説に沿った結果をもとめがちになって、質問や聞き方に中立性が担保されない危険性がある。テレビ局6局と新聞社5社あわせて11もの主体が月一回は世論調査を行なうので、一年にならすと平均で3日に一回調査発表していることになる。「権力者の不幸は蜜の味」とばかりに目立つ見出しで数字を狙うメディアにこんなペースで調査されたら、どんな政権でも継続的にダメージを受ける可能性が高い。

 これまたさっきリンクした世論調査による世論操作術とも関係しますが、こればっかりは法的に規制を加えるわけに行きません。

 マスコミの良心に期待するしかないのですが、まあ、無理でしょう。他に国民がマスコミの魂胆を見越した回答をするというのもありますがこれも見込み薄で、どっちかと言うとマスコミに操作されているというのが現状です。


 その解決策としては、以下が上げられていました。

1)衆議院の再議決の要件を二分の一にする
2)一票の格差を適宜是正する
3)参議院の役割を長期的視野に立つ課題、外交・教育・マクロ経済政策に限定させる
4)首相公選制にして、国民が責任を持って時間をかけてリーダーを選ぶ
5)世論調査を第三者機関に任せ、四半期実施にする


 これらのうち、私は最優先は1)および3)の「参議院改革」だと考えます。

 強すぎる参議院の役割を改めると、「2)一票の格差是正」なしでもかなり違ってきます。

 また、「4)首相公選制」が実施されても参議院が変わらなければ、ねじれ国会の状況は起こりますから、「参議院改革」の方が重要とも考えられます。そういう意味では、「4)首相公選制」はやはり特効薬とはなり得ないと考えています。


 あと、急に思いついたんですけど、リーダーシップが発揮されている代表例のアメリカも中間選挙がありますから、野党に過半数を奪われるという状況は十分にありますよね。

 それで大きな問題になっていないのは、おそらく政策ごとに与野党に関わらない賛成多数を形成するからじゃないか?と、とりあえず推測しておきます。

 これにも関連することを小選挙区の問題点・選挙制度改革 ~小選挙区制度は失敗だった?~で書いていますので同じことは書きませんけど、何でもかんでも野党が反対するなどように、日本の議員が幼稚なせいで混乱しているんじゃないかとも思います。(アメリカもデフォルトで揉めた折には、政治の日本化だと言われた気がしますけど)

 今回首相公選制をやったのは、実は二元代表制の問題点 ~橋下徹大阪市長、河村たかし名古屋市長の減税案の例~の関係もあったのですけど、そこにも同じことが言える気がします。

 続編
  ■議院内閣制のメリット・デメリット

 関連
  ■小選挙区の問題点・選挙制度改革 ~小選挙区制度は失敗だった?~
  ■国会議員の給与・定数・歳費削減 ~2010年マニフェストではどうだったのか?~
  ■世論調査による世論操作術
  ■二元代表制の問題点 ~橋下徹大阪市長、河村たかし名古屋市長の減税案の例~
  ■その他の政治(全般)について書いた記事

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